A Lei Federal nº 5.991/1973, que regula o controle sanitário do comércio de drogas e insumos farmacêuticos, reconhece expressamente a legitimidade do modelo de drugstore, permitindo que farmácias e drogarias comercializem produtos complementares além de medicamentos. Essa permissão, inscrita na própria lei federal, constitui o ponto de partida para a análise de compatibilidade com as restrições impostas por órgãos reguladores infralegais.
A estrutura normativa brasileira opera sob rigorosa hierarquia, na qual atos infralegais não podem contrariar ou restringir direitos expressamente conferidos pela legislação de nível superior. A Lei Federal nº 5.991/1973, ao admitir a coexistência entre atividade farmacêutica e comercialização de bens de conveniência, estabelece um direito cujo exercício não pode ser cerceado por resoluções e instruções normativas, ainda que emanadas de autoridades especializadas como a ANVISA.
A ANVISA, por meio da RDC nº 44/2009 e das Instruções Normativas nº 9/2009 e nº 10/2009, instituiu restrições consideráveis: vedação ou limitação severa à exposição de biscoitos, chocolates, cereais, sorvetes, bebidas não alcoólicas, álcool, luvas, sacos de lixo e artigos similares de higiene e limpeza. Ocorre que tais limitações enfrentam obstáculo jurídico insuperável: não possuem fundamento legal expresso e violam o princípio constitucional da legalidade (art. 5º, II, CF/88) e a reserva legal em matéria de restrição a atividades econômicas (art. 170, CF/88). A incompatibilidade reside no fato de que nenhuma resolução ou instrução normativa pode restringir direitos assegurados por lei federal, sob pena de hierarquia normativa invertida e arbítrio administrativo.
Legislações estaduais e municipais que tentam reduzir o escopo de produtos comercializáveis em farmácias enfrentam obstáculo adicional: a competência em vigilância sanitária e comércio de medicamentos é concorrente (art. 24, XII, CF/88), cabendo à União estabelecer as normas gerais. Nesse contexto, normas locais não podem ser mais restritivas que a legislação federal — sob pena de usurpação de competência e ofensa ao pacto federativo. A orientação constitucional é cristalina: onde há competência concorrente, prevalecem as normas gerais federais, funcionando as disposições estaduais e municipais como complementos e não como limitações.
A jurisprudência consolidada dos tribunais superiores e estaduais reconhece a legitimidade jurídica da comercialização de produtos de conveniência em farmácias. Os julgados, com convergência significativa, identificam que o rol de produtos vedados em normas estaduais e municipais carecem de natureza taxativa, funcionando como meros exemplos não vinculantes. Produtos como bebidas, alimentos embalados, artigos de higiene e limpeza não representam risco legítimo à saúde pública quando comercializados em farmácias, tornando a restrição desproporcional e economicamente deletéria. Os tribunais reconhecem que a atividade de drugstore constitui manifestação legítima da livre iniciativa e livre concorrência, fundamentos estruturantes da ordem econômica constitucional inscritos no art. 170 da Constituição Federal.
A análise integrada de hierarquia normativa, competência legislativa concorrente e jurisprudência majoritária conduz a conclusão robusta: restrições infralegais ou locais à comercialização de produtos de conveniência em farmácias constituem excesso regulatório e violação à legislação federal. Três pilares sustentam esse posicionamento com solidez argumentativa. Primeiro, o princípio da legalidade e hierarquia: a Lei Federal nº 5.991/1973 autoriza; resoluções infralegais não podem interditar aquilo que a lei expressamente permite. Segundo o federalismo cooperativo: normas gerais federais prevalecem sobre disposições locais mais restritivas em matéria de vigilância sanitária, sob pena de fragmentação do ordenamento jurídico. Terceiro, a proporcionalidade regulatória: ausente risco sanitário comprovado, a restrição revela-se desproporcional, economicamente deletéria e incapaz de justificar-se ante os direitos constitucionais de livre iniciativa e concorrência.
Portanto, drugstores constituem modelo comercial juridicamente válido, amparado pela lei, corroborado pela jurisprudência e compatível com os princípios constitucionais de livre iniciativa e concorrência. Qualquer tentativa de impedimento deve ser interpretada com alguma ressalva, sob rigoroso escrutínio de compatibilidade com o ordenamento federal. Para farmácias ou redes comerciais enfrentando restrições locais, recomenda-se: (i) documentar expressamente o alcance da Lei Federal nº 5.991/1973 em processos administrativos e judiciais; (ii) fundamentar contestações em jurisprudência pacificada dos tribunais superiores, citando precedentes com força vinculante ou altamente persuasiva; (iii) caso necessário, judicializar a questão mediante ação declaratória ou mandado de segurança, invocando violação do princípio da legalidade, usurpação de competência legislativa concorrente e restrição indevida ao direito de propriedade e livre exercício de atividade econômica lícita. A estratégia jurídica deve ser agressiva e fundamentada, comunicando claramente aos órgãos reguladores que a ANVISA e autoridades locais carecem de competência normativa para ampliar restrições já contempladas na legislação federal.
Curitiba-PR, 28 de novembro de 2025
Flávio Mendes Benincasa
OAB/PR 32.967, OAB/SP 166.766, OAB/MG 164.652, OAB/RJ 223.449, OAB/DF 61.671, OAB/RN 20.687-A, OAB/GO 68.172, OAB/MS 29.802 e OAB/ES 43.403
